煤炭与电力行业正在同一个月内迎来两份重量级文件。7月10日，国家能源局印发《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》，为未来三年煤电转型划定路线图；7月28日，财政部、税务总局发布公告，自2026年9月1日起调整能源资源行业城镇土地使用税政策，执行近40年的大面积免税安排正式退出。一软一硬两份政策叠加，加上9月煤炭市场供需格局的微妙变化，构成了当前煤炭电力板块最重要的基本面变量。
政策框架，煤电转型的三年路线图
这份由国家能源局在7月10日印发的行动计划，对火电节能降碳给出了明确的技术路线。文件要求，稳妥有序关停一批具备条件的30万千瓦级及以下煤电机组，鼓励按新一代煤电要求建设替代机组；推动实施一批60万千瓦级煤电机组超（超）临界跨代升级改造；支持对具备条件的机组实施零碳低碳燃料掺烧和碳捕集利用与封存改造，改造建设后度电碳排放水平应降低10%左右。与之配套的硬性指标是，到2028年，非化石能源消费比重年均提升约1个百分点，达到现行能效标杆水平的煤电产能比例力争提高15个百分点，建成一批零碳低碳煤炭矿区。政策措辞中的稳妥有序与具备条件两个限定词值得玩味，这不是一刀切式的退出，而是小的退、大的改，退与改之间，恰恰蕴藏着设备改造市场的确定性需求。
税负之变，近40年免税时代的终结
财政部、税务总局公告2026年第22号落地，意味着能源资源行业的税收红利时代正式收尾。公告取消了此前对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业部分主要生产经营用地免征城镇土地使用税的优惠，自2026年9月1日至2027年8月31日按应纳税额减半征收，自2027年9月1日起全额征收，作为政策依据的（89）国税地字第013号等文件同时废止。据人民日报报道，这项优惠已实施近40年，取消的出发点在于纠正长期大面积免税带来的土地利用效率偏低、影响税收公平等问题。值得注意的是，政策并未全盘收紧，石油天然气管线、水电站淹没区、输电线路、炸药库安全区等八类具有公益性和安全保障性质的土地继续免税，过渡期设置也避免了对企业现金流的一刀切冲击。对重资产的煤电与煤炭企业而言，未来两年税负的阶梯式抬升是确定性事件，其对报表的侵蚀程度取决于企业土地集约利用水平，这也客观上倒逼行业盘活存量用地。
煤价前瞻，供需双弱下的偏强运行
9月煤炭市场的供需图景颇为微妙。需求端，夏末高温收尾叠加新能源出力提升，火电替代效应增强，电煤刚需进入季节性回落通道；供给端，晋陕蒙新主产区安全监管与合规整改持续高压，煤矿复产及产能释放节奏偏慢，国内原煤增量受限。CCTD在9月3日发布的月报中判断，市场处于紧平衡状态，煤价底部支撑得到加固，行情预计以偏强为主。现货市场已率先给出印证，据中国煤炭资源网9月1日监测，产地坑口煤价较大幅度上涨，部分煤矿单次涨幅达30至50元，涨价后拉煤车不减，煤矿销售供不应求。年度维度看，国海证券测算2026年动力煤供需差为负2028万吨，预计港口动力煤价格中枢在750元每吨，较2025年有所抬升。换言之，需求最旺的季节已过，但煤价的地板正在抬高，成本支撑逻辑强于需求逻辑。
电价改革预期，从电量价值到调节价值
煤电的政策角色之变，决定了电价机制的演进方向。随着新能源装机占比持续提升，煤电正在从主力电源转向支撑性调节电源，其收入结构也将从单纯依赖电量电价，转向电量、容量、辅助服务多元价值并重的定价体系。行动计划中煤电与新能源融合项目、储热储能耦合调峰等提法，本质上都是在为煤电的调节能力寻找付费机制。市场普遍预期，反映煤电容量价值与调节能力的价格机制将持续完善，而灵活性不足的机组将面临利用率与盈利能力的双重挤压，这构成对煤电改造需求的根本性牵引。
投资主线，三条确定性的产业线索
沿着政策与市场的双重线索，板块内的确定性机会清晰可辨。火电灵活性改造是离订单最近的方向，青达环保作为火电辅机设备龙头，在全负荷脱硝、蓄热器等灵活性改造核心装备领域技术积淀深厚，券商研报预计其将受益于煤电新基建与灵活性改造的双重景气周期。龙源技术在煤电节能环保及低碳化改造领域保持国内领先地位，其2025年年报披露，公司正推进等离子加专项行动，并布局掺氢燃烧、熔盐储能调峰等新一代技术。CCUS设备方面，行动计划明确将CCUS列为关键技术攻关方向，改造后度电碳排放降低10%的硬性要求，为捕集、利用与封存环节的设备商打开了从示范走向规模化的通道。新能源运营商则是能源结构转型的长逻辑受益者，龙源电力、三峡能源等头部运营商在行动计划提出的新能源消纳、绿电直连、长时储能等政策框架下，装机增长与环境价值变现的双通道正在拓宽。
结语
两份文件，一个方向。关停与改造并行的煤电新政，终结了旧有税负红利的22号公告，共同指向同一个结论：煤炭电力行业粗放生长的时代结束了，效率、技术与合规将成为新的定价要素。对资本市场而言，需求逻辑让位于供给逻辑与政策逻辑，煤价的底部支撑、改造订单的释放节奏、电价机制的完善进度，将是接下来三个季度最值得跟踪的三条主线。
